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【原创】预算绩效评价:支出正确分类的重要性

2020-09-08 1020

基于不同目的,财政支出需要多种分类,至少应包括功能分类、组织分类、经济分类和规划分类。就支持绩效评价而言,后两个比其他分类更重要。


经济分类即按照经济性质分为资本支出和经常支出。现行《预算法》和即将实施的《预算法实施条例》规定部门预算按经济分类编制到类级科目。这项规定为把经济分类评价纳入预算绩效评价确立了法理依据。


资本支出指获得“资本资产”的支出。资本资产指受益期超过一个年度的资产,典型地包括固定资产、在建工程、土地和无形资产。研发支出并非资本支出,但形成了资本资产(专利等无形资产)例外。


经常支出指资本支出以外的其他所有支出,主要包括工薪支出、商品与服务支出、非资本性转移支付;服务支出包括培训、租赁、差旅、会议支出等。


若把资本支出比作“硬件”支出,经常支出就是“软件”支出,两者间及其内部成分间适当组合比率具有普遍意义。

支出绩效在很大程度上取决于经济分类的支出组合的适当性,包括:(1)资本支出与经常支出间的组合比率,(2)资本支出内部成分间的组合比率,(3)经常支出内部成分间的组合比率,尤其是人员支出和非人员支出的组合比率。


以上组合比率不当意味着支出结构的错误配置:某些支出相对过多或过少。举例来说,那些人浮于事的机构绩效不佳的一个重要原因,通常反映为“工薪支出/其他支出”的组合比率偏高。由此可知,评价组合比率可作为快速查找绩效不佳原因的系统方法,从而支持支出支出结构优化。


然而,目前“全面实施预算绩效管理”的努力仍未涵盖组合比率评价。考虑到其特殊重要性,这个缺陷很难被接受,亟待扭转局面。


规划分类对支持预算绩效评价与管理也深具重要性。这一分类把关注点从组织内部(供给侧)移向外部公众和利益相关者(需求面)。与其他分类相比,规划分类是普通公众也可“看懂”的几乎唯一的分类,这为发展“参与式绩效评价”提供了极大便利。


规划分类不同于现行部门预算框架下的“项目支出”和“基本支出”。为支持绩效导向的公共支出管理(PEM),把“项目支出”和“基本支出”整合为规划分类,实属必要甚至不可或缺。部分原因在于:“项目支出”与“基本支出”在逻辑上并无对应关系,而且因采用“支出用途”作为划分标准,导致无法准确反映PEM的目的——绩效导向。


规划分类预算也不同于目前的“项目预算”。“项目预算”把目标当作既定,并且未严格要求采用适当的经济分类进行预算申报。相反,规划分类预算要求对目标本身进行审视和择优,在此过程中,经济分类支出组合比率的适当性得以发挥重要作用。


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