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目前的绩效运动强调预算绩效管理的全面性。至少同等重要的还有确保绩效管理的标准化,即按精心界定的以下8个标准步骤管理绩效。8个步骤基于“逆结果链”因果模型。一般地讲,只有这些步骤得到切实执行时,预算过程和预算文件才能得到改进,进而使预算真正成为管理绩效的核心工具。
步骤1:界定成果
预算准备(编制)阶段的中心任务,首先应是在部门预算文件中,清晰陈述通过谁(部门与机构)、什么公共规划(比如污水治理)以及实现什么成果(outcomes)——比如“达标水质达到90%”。成果应与规划所联结的政策目标紧密相连。成果是结果导向绩效管理最为适当的目标,也是界定产出的基础。
步骤2:界定产出
产出须依据成果界定,如同成果须依据政策目标界定。在理想情况下,产出应紧密联结成果。在污水治理例子中,“污水处理数量”是最重要的产出之一。一般地讲,需要多项相关产出来支持一项特定成果。
步骤3:开发有效的绩效计量
产出与成果计量通常涉及数量、质量、成本和价格,其中的成本计量还涉及会计基础的选择,主要包括现金基础会计和权责基础会计。
步骤4:把规划同其产出与成果联结起来
产出应尽可能通过特定规划(而不只是“部门”或“机构”)组织生产与交付。与产出相比,成果更可能依赖其他规划。举例来说,卫生成果(如减少疾病)不只是依赖公共卫生规划,也依赖教育和营养规划。在预算过程中,规划应被仔细择优,以确保最具成本有效性的规划被优先采用。
步骤5:界定绩效的充足性标准
在污水治理规划中,水质改善10%、20%或者更高才是“充足的”?实务上一直对“指标体系”孜孜以求,但充足性标准很少被关注。
步骤6:界定充分改善
充分改善(adequate improvement)指实际改善达成充足性标准的程度。如果充足性标准是20%,实际改善只是5%,那么,改善程度仅为5%/20%=25%,明显地属于“改善不充分”。
步骤7:界定责任
谁对什么产出负责的责任(responsibility)很少被关注,尽管至关紧要。产出通常应由较低层级负责,成果则应由较高层级负责。“谁负责”主要取决于可控性。要求对不可控事项负责是不适当的。
步骤8:将投入与产出联结起来
此步骤的实质是“预算编制”:需要为每项产出“预算”多少投入——人力、物力和财力(支出)?一般要求是:投入既不应被高估,也不应被低估,更不能形成盲点,无论项目生命周期哪个阶段。在实践中,公共投资项目的配套支出和相应的支出需求被低估的现象并不鲜见,造成诸多负面后果,包括成本超支、工期延长和预算调整的随意性。