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近年来，地方政府债务问题社会各界高度重视，有众多的制度文件出台，规模不断增加，风险不断累积。
一、2014年预算法修订前地方政府不得举债
1995年1月1日起颁布实施的《中华人民共和国预算法》第二十八条规定，地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，不列赤字。除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券。但实际上，地方政府出于发展需要，采取多种方式融资，已经形成较大规模的地方政府债务。
根据时任财政部部长楼继伟2015年8月24日在第十二届全国人民代表大会常务委员会第十六次会议上《关于提请审议批准2015年地方政府债务限额的议案的说明》数据，经清理核查，2014年末全国地方政府债务（即审计口径中政府负有偿还责任的债务）余额15.4万亿元。另外，地方政府或有债务（包括审计口径中政府负有担保责任的债务、政府可能承担一定救助责任的债务）8.6万亿元。
虽然地方政府及有关部门、单位举借债务的方式有些不尽规范，但其举借的债务在弥补地方财力不足、应对国际金融危机、抗击自然灾害、改善民生、保护生态环境、推动地方经济社会持续发展等方面发挥了积极作用。一是为应对国际金融危机和抗击自然灾害提供资金支持。在应对1998年亚洲金融危机和2008年国际金融危机中，中央分别通过发行国债并转贷地方政府、代地方发行政府债券，地方政府通过融资平台公司等多方筹集资金，为我国经济发展提供了资金支持；汶川特大地震发生后，四川省各级政府筹措政府债务资金用于灾后重建，推动灾后恢复重建顺利实施。二是为推动民生改善和生态环境保护提供重要支撑。截至2014年末，地方各级政府投入教育、医疗、科学文化、保障性住房、农林水利建设等民生方面的债务余额达2.9万亿元，投入节能减排、生态建设等领域的债务余额达0.4万亿元，有力地促进了社会事业发展，推动了生态环境改善和经济发展方式转变。三是为保障经济社会持续发展奠定基础。截至2014年末，地方各级政府债务余额中，用于交通运输、市政等基础设施和能源建设6.6万亿元，占43%;用于土地收储1.7万亿元，占11%。这些债务资金的投入，加快了地方公路、铁路、机场等基础设施建设及轨道交通、道路桥梁等市政项目建设，促进了各地经济社会发展和民生改善，有利于增强今后一段时期经济社会发展的后劲。
二、2014年修订的预算法增加了允许地方政府举借债务的规定
前述地方政府债务多数未纳入预算管理，脱离中央和同级人大监督，存在一定的风险隐患。为规范地方政府债务管理，按照疏堵结合、“开前门、堵后门、筑围墙”的改革思路，2014年新修订的预算法增加了允许地方政府举借债务的规定，同时从五个方面作出限制性规定：一是限制主体，经国务院批准的省级政府可以举借债务；二是限制用途，举借债务只能用于公益性资本支出，不得用于经常性支出；三是限制规模，举借债务的规模，由国务院报全国人大或者全国人大常委会批准，省级政府在国务院下达的限额内举借的债务，列入本级预算调整方案，报本级人大常委会批准；四是限制方式，举借债务只能采取发行地方政府债券的方式，不得采取其他方式筹措，除法律另有规定外，不得为任何单位和个人的债务以任何方式提供担保；五是控制风险，举借债务应当有偿还计划和稳定的偿还资金来源，国务院建立地方政府债务风险评估和预警机制、应急处置机制以及责任追究制度。
三、2015年8月全国人大常委会批准国务院关于提请审议批准2015年地方政府债务限额的议案
2015年8月29日第十二届全国人民代表大会常务委员会第十六次会议批准《国务院关于提请审议批准2015年地方政府债务限额的议案》，对地方政府债务余额实行限额管理。具体做法：
一是在不突破债务风险控制指标的前提下，全国地方政府债务限额由国务院根据国家宏观经济形势等因素确定。当经济下行压力大、需要实施积极财政政策时，适当扩大当年新增债务限额；当经济形势好转、需要实施稳健财政政策或适度从紧财政政策时，适当削减当年新增债务限额或减少债务总限额。
二是每年全国地方政府债务新增限额和总限额，由国务院报全国人民代表大会或全国人大常委会审批。年度预算执行中，如出现特殊情况需要增加全国地方政府债务新增限额，由国务院提请全国人大常委会审批。
三是每年分地区地方政府债务新增限额和总限额，由财政部在全国人大或其常委会批准的限额内提出方案，报国务院批准后下达各省级人民政府，并向社会公开。
四是省级人民政府依照下达的限额编制预算调整方案，报同级人大常委会批准。市县级政府确需举借债务的，依照省级人民政府下达的限额编制预算调整方案，报同级人大常委会批准，由省级人民政府代为举借。地方政府要在每年预算调整方案中如实反映债务余额变化情况，向同级人大常委会报告。
五是省级财政部门在批准的地方政府债务限额内，合理搭配债券期限，安排债券发行兑付。中央和省级财政部门每半年向同级人大有关专门委员会书面报告地方政府债券发行和兑付等情况。
六是为加快预算执行进度和提高资金使用效率，便于地方及早做好发债准备工作，以后年度拟参照提前下达转移支付的做法，在上一年度提前下达部分新增债务限额。
确定2015年地方政府债务限额。2014年末地方政府债务余额15.4万亿元，加上2015年3月份全国人民代表大会批准的2015年地方政府债务新增限额0.6万亿元，2015年地方政府债务限额16万亿元。
提出可以借新还旧。地方政府债务分为一般债务和专项债务。一般债务针对没有收益的公益性事业发展举借，统一发行一般债券，筹集资金安排的支出纳入一般公共预算管理。对一般债券中到期需偿还的部分，主要以一般公共预算收入偿还，当赤字不能减少时可采取借新还旧的办法。专项债务针对土地储备、收费公路等有一定收益的公益性事业发展举借，按照对应的政府性基金项目发行专项债券，筹集资金安排的支出纳入政府性基金预算管理。对专项债券中到期需偿还的部分，应通过对应的政府性基金或专项收入偿还；政府性基金或专项收入暂时难以实现，如收储土地未能按计划出让的，可先通过借新还旧周转，政府性基金或专项收入实现后立即归还。
四、国务院印发关于加强地方政府性债务管理的意见
国务院2014年9月21日印发关于加强地方政府性债务管理的意见，就加快建立规范的地方政府举债融资机制、对地方政府债务实行规模控制和预算管理、控制和化解地方政府性债务风险提出明确要求。并明确地方政府举借的债务，只能用于公益性资本支出和适度归还存量债务，不得用于经常性支出。
五、财政部制定一系列规章制度
根据预算法、国务院文件要求，财政部制定了一系列地方政府债务管理的规章制度。主要有：
关于印发《2015 年地方政府专项债券预算管理办法》的通知（ 财预〔2015〕32 号 ）
关于印发《2015 年地方政府一般债券预算管理办法》的通知（ 财预〔2015〕47 号 ）
关于对地方政府债务实行限额管理的实施意见 （ 财预〔2015〕225 号 ）
关于印发《地方政府性债务风险分类处置指南》的通知（ 财预〔2016〕152 号 ）
关于印发《地方政府一般债务预算管理办法》的通知（ 财预〔2016〕154 号 ）
关于印发《地方政府专项债务预算管理办法》的通知（ 财预〔2016〕155 号 ）
关于印发《财政部驻各地财政监察专员办事处实施地方政府债务监督暂行办法》的通知（ 财预〔2016〕175 号 ）
关于印发《新增地方政府债务限额分配管理暂行办法》的通知（ 财预〔2017〕35 号 ）
关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知（ 财预〔2017〕50 号 ）
关于印发《地方政府土地储备专项债券管理办法（试行）》的通知（ 财预〔2017〕62 号 ）
关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知（ 财预〔2017〕87 号 ）
关于试点发展项目收益与融资自求平衡的地方政府专项债券品种的通知（ 财预〔2017〕89 号 ）
关于印发《地方政府收费公路专项债券管理办法（试行）》的通知（ 财预〔2017〕97 号 ）
关于印发《试点发行地方政府棚户区改造专项债券管理办法》的通知（ 财预〔2018〕28号 ）
六、地方政府债务余额
截至2018年11月末，全国地方政府一般债务余额108616亿元。
截至2018年11月末，全国地方政府专项债务74287亿元。
七、地方政府隐性债务
地方政府隐性债务通常是指未纳入地方政府预算管理，但地方政府有可能负有偿还责任的债务。2017年7月24日习近平主持政治局会议分析研究当前经济形势和经济工作时指出，要积极稳妥化解累积的地方政府债务风险，有效规范地方政府举债融资，坚决遏制隐性债务增量。2018年10月，党中央、国务院对防范化解地方政府隐性债务风险的作出部署。
“明股实债”是隐性债务的一个重要形式。“明股实债”按照字面意思理解即为“表面是股权投资，实质上是债权投资。”这种投资方式虽然形式上是以股权的方式投资于被投资企业，但本质上却具有刚性兑付的保本约定。从地方政府的投资方式来看，对PPP的参与、对政府投资基金的出资，如果不能杜绝“明股实债”，将增加地方政府可能负担的隐性债务。那么哪些投资形式算“明股实债”呢？《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》（财预〔2017〕50号）规定，地方政府不得以借贷资金出资设立各类投资基金，严禁地方政府利用PPP、政府出资的各类投资基金等方式违法违规变相举债，除国务院另有规定外，地方政府及其所属部门参与PPP项目、设立政府出资的各类投资基金时，不得以任何方式承诺回购社会资本方的投资本金，不得以任何方式承担社会资本方的投资本金损失，不得以任何方式向社会资本方承诺最低收益，不得对有限合伙制基金等任何股权投资方式额外附加条款变相举债。据此，政府投资过程中的“明股实债”表现形式有：（1）承诺回购社会资本方的投资本金；（2）承担社会资本方的投资本金损失；（3）向社会资本方承诺最低收益；（4）对有限合伙制基金等股权投资方式额外附加条款变相举债。
2018年12月26日，财政部金融司王毅司长出席北京大学PPP论坛并发言提出，把PPP项目社会方的资本金和项目的融资都认定为地方政府隐性债务，规模太大了。但如果资本金是债务性资金，项目全部投资都是融资，要求将PPP都视为地方政府隐性债务，恐怕也没有什么理由反驳了。
八、全国人民代表大会常务委员会授权国务院提前下达部分新增地方政府债务限额
2018年12月29日第十三届全国人民代表大会常务委员会第七次会议通过《关于授权国务院提前下达部分新增地方政府债务限额的决定》。为了加快地方政府债券发行使用进度，保障重点项目资金需求，发挥政府债券资金对稳投资、扩内需、补短板的重要作用，更好发挥积极的财政政策作用，保持经济持续健康发展，第十三届全国人民代表大会常务委员会第七次会议决定：在2019年3月全国人民代表大会批准当年地方政府债务限额之前，授权国务院提前下达2019年地方政府新增一般债务限额5800亿元、新增专项债务限额8100亿元，合计13900亿元；授权国务院在2019年以后年度，在当年新增地方政府债务限额的60%以内，提前下达下一年度新增地方政府债务限额（包括一般债务限额和专项债务限额）。授权期限为2019年1月1日至2022年12月31日。
为了进一步规范和完善地方政府债务管理制度，防范和化解地方政府债务风险，国务院每年提前下达的部分新增地方政府债务限额，应当按照党中央决策部署，并根据经济形势和宏观调控的需要来确定。提前下达情况应当报全国人民代表大会常务委员会备案。各省、自治区、直辖市人民政府按照国务院批准的提前下达的新增政府债务限额编制预算，经本级人民代表大会批准后执行，并向下级人民政府下达新增债务限额。下级人民政府新增债务限额经本级人民代表大会或其常务委员会批准后执行。
在每年国务院提请全国人民代表大会审查的预算报告和草案中，应当报告和反映提前下达部分新增地方政府债务限额的规模和分省、自治区、直辖市下达的情况。预算报告和草案经全国人民代表大会批准后，地方政府新增债务规模应当按照批准的预算执行。国务院应当采取措施，确保地方政府债务余额不得突破批准的限额。
九、地方政府债券发行加速，力争9月底前基本发行完毕
国务院总理李克强2019年1月9日主持召开国务院常务会议指出，要围绕优结构、稳内需，更有效发挥财政货币政策作用。要求加快地方政府专项债券发行使用进度。一是对已经全国人大授权提前下达的1.39万亿元地方债要尽快启动发行。抓紧确定全年专项债分配方案，力争9月底前基本发行完毕。二是更好发挥专项债对当前稳投资促消费的重要作用。专项债募集资金要优先用于在建项目，防止“半拉子”工程，支持规划内重大项目及解决政府项目拖欠工程款等。在具备施工条件的地方抓紧开工一批交通、水利、生态环保等重大项目，尽快形成实物工作量。暂不具备条件的地方也要抓紧开展备料等前期工作。三是货币信贷政策要配合专项债发行及项目配套融资，引导金融机构加强金融服务，保障重大项目后续融资。四是规范专项债管理，落实偿还责任，严控地方政府隐性债务。
