理清PPP项目政府支出责任与地方政府隐性债务的边界

12月26日，财政部金融司王毅司长出席北京大学PPP论坛并发言，以简洁朴实的话语，从微观、中观、宏观三个层次提出的PPP发展到的几个问题，并谈了自己的认识。

一、PPP支出责任是不是隐性债务

    把资本金加融资都认定为地方政府隐性债务，规模太大了。但如果资本金是债务性资金，项目全部投资都是融资，要求将PPP都视为地方政府隐性债务，恐怕你也没有什么理由反驳了。

二、政府付费项目是不是太多

    已入库8000多个项目。目前入库项目中政府完全付费项目占38.5%，这个比例高不高不好判断。但要强调的是，如果太多项目靠政府付费，恐怕政府难以承受，最终无法履约。因此要鼓励地方政府拿出切实可行的好项目来，鼓励社会资本开动脑筋、贡献智慧，挖掘项目本身的市场潜力，开发更多自身具有稳定现金流的项目。

三、不能“干一把就跑”

    社会资本不能只搞建设，要负责项目运营，参与政府治理。项目运营不能只管一年两年，要实现全生命周期管理。干PPP是细水慢流，要着眼长远，参与长期可持续回报的项目，不能抱有“干一把就跑”的想法。

四、什么是假PPP

    有的地方政府融资平台当社会资本方，这是政府左手牵右手，不是PPP。有的项目全靠金融机构贷款，政府和社会资本方都不拿出真金白银来，这是银行对银行，也不是PPP。

五、项目库不给任何项目“站台”

    没有一个部门承诺进了平台、项目库就是进了“保险箱”。财政部项目库是信息汇总和公开的平台，不会给任何项目“站台”，不能认为入库就万事大吉。如果以入库作为贷款条件，说明金融机构没有切实承担应尽责任，在给自己找免责理由。

六、如何完善制度体系

    配合司法部抓紧推进PPP条例出台。条例出台之前，财政部将从厘清PPP项目政府支出责任与地方政府隐性债务的边界、加强规范管理等方面出台实施意见，明确正负面清单，强化正面指引。

全文如下：

保持定力、规范发展，推动PPP行稳致远

——王毅在12月26日北京大学PPP论坛上的发言  

很高兴出席论坛。受财政部副部长刘伟同志委托，对论坛的举办表示热烈的祝贺！北京大学PPP研究中心是部校共建成果，经时任财政部部长肖捷同志和北京大学郝平书记同意，于2017年成立，一年来开展了大量工作，取得了积极成效。借此机会，分享一些对PPP的思考，供各位与会专家和业界朋友参考。

PPP在中国是一个新生事物。四年多时间，从数据看成绩斐然。已入库8000多个项目，计划投资额13万亿，跟90万亿GDP规模相比也不算小。从落地数看，签约项目7万亿，开工建设3万亿，再加上项目库以外的“漏网之鱼”，PPP市场远大于财政部的统计数据。当然，各方对PPP有一些不同想法、不同看法。有人认为需求巨大、市场广阔；也有人认为，PPP堆积地方政府隐性债务，简单地将PPP投资与地方隐性债务划等号，今年以来，中央明确要对地方政府隐性债务问责追责，开始“打退堂鼓”。PPP到底该怎么干，值得大家共同思考。

一、从微观层次看，如何实现PPP项目可持续

PPP项目本质上是一个投资项目，必须要遵循投资项目最基本的规则。正所谓做生意是要有本钱的，投资项目要求资本金自有，需要有合理的融资结构。把资本金加融资都认定为地方政府隐性债务，规模太大了。但如果资本金是债务性资金，项目全部投资都是融资，要求将PPP都视为地方政府隐性债务，恐怕你也没有什么理由反驳了。

干成项目的关键是项目自身要有收益，要有回报。在座各位大多不会干“赔本赚吆喝”的事情。地方政府承受能力有限，项目收益不能完全依赖政府。目前入库项目中政府完全付费项目占38.5%，这个比例高不高不好判断。但要强调的是，如果太多项目靠政府付费，恐怕政府难以承受，最终无法履约。因此要鼓励地方政府拿出切实可行的好项目来，鼓励社会资本开动脑筋、贡献智慧，挖掘项目本身的市场潜力，开发更多自身具有稳定现金流的项目。

PPP作为投资项目，也有自身的特点，就是长期运营。社会资本不能只搞建设，要负责项目运营，参与政府治理。项目运营不能只管一年两年，要实现全生命周期管理。干PPP是细水慢流，要着眼长远，参与长期可持续回报的项目，不能抱有“干一把就跑”的想法。

如此看来，要真正落实PPP的内涵，即Public Private Partnership，现实中Public很多，Private不太好找。有的地方政府融资平台当社会资本方，这是政府左手牵右手，不是PPP。有的项目全靠金融机构贷款，政府和社会资本方都不拿出真金白银来，这是银行对银行，也不是PPP。这些做法都不可持续，兔子尾巴长不了。

二、从中观层次看，如何落实好地方政府的主体责任

PPP项目的责任主体在地方。绝大多数PPP项目由市、县级政府决策，地方政府负主体责任。中央部门不会搞新的行政审批，新设门槛。没有一个部门承诺进了平台、项目库就是进了“保险箱”。财政部项目库是信息汇总和公开的平台，不会给任何项目“站台”，不能认为入库就万事大吉。如果以入库作为贷款条件，说明金融机构没有切实承担应尽责任，在给自己找免责理由。今后出现不良和风险，仍然要追究责任。

对地方政府10%的财政承受能力也要有个客观的认识。几年摸索下来，财政承受能力10%的红线是共识。8%是不是更好更谨慎？12%是不是能干得多一点？这不是爱因斯坦发现的精巧公式，没有人完全说得清楚，只是一个经验数值。但既然有共识，就要遵守。目前10%的分子、分母限定在一般公共预算。一些地方同志建议，将分母扩展到包括政府性基金预算、社保基金预算和国资预算在内的“四本预算”，目的是做大规模。但做大规模的方法，最简单的是直接提高比例，比如提高到20%。为什么不行，主要还是考虑财政承受能力。“四本预算”的钱各有各的用途，不少地方社保基金已经有缺口，用社保基金做分母显然不合适，土地出让收入也已经安排了很多项目。因此，要坚持10%的比例，坚持分子、分母都是一般公共预算。

10%是财政承受能力的红线，是政府承担PPP项目支出责任的“天花板”。2017年全国财政支出20万亿，扣掉一些不干PPP的发达地区，按10%的比例计算，财政承受能力的上限还不到2万亿。财政承受能力和投资额不是简单的一一对应的关系，财政承受能力的2万亿并不意味着投资额是2万亿。考虑到使用者付费和项目自身经营性收益，项目投资额比10%的财政承受能力要大得多。

三、从宏观层次看，如何构建行稳致远的长效机制

首先还是需要认识上清晰，不能在经济热、防范债务风险的时候，把PPP视为洪水猛兽，把PPP项目当成堆积地方政府隐性债务风险的罪魁祸首；在经济下行有压力的时候，又把PPP当成拉动投资的工具。简言之，就是不能打摆子，不能把PPP做成熨平经济周期的工具，要保持战略定力，咬定青山不放松，规范实施才能行稳致远。

PPP行稳致远的关键是回归本源。PPP本源是提高公共服务供给质量和效率，不是简单的融资工具。单纯讲融资，可以直接动员、号召金融机构上；单纯讲建设，可以直接要求中建、中铁等建筑企业上。PPP关键是引资引智参与政府治理，发挥“专业人干专业事”优势，改善公共服务。从本源看，PPP有广阔的发展前景和空间。

中央层面的重要职责是完善制度体系。目前我们正在配合司法部抓紧推进PPP条例出台，各方面共识越来越多，可以预期这项工作会尽快往前推。条例出台之前，财政部将从厘清PPP项目政府支出责任与地方政府隐性债务的边界、加强规范管理等方面出台实施意见，明确正负面清单，强化正面指引。

从国际PPP发展情况看，也值得我们反思和警惕。美国PPP发展时间长，但项目并不多。英国经验丰富，但今年也暴露了卡莉莲公司破产的案子，公司参与的大量公共项目受到冲击。在和日本央行代表处会谈时，他们表示日本做PPP十几年似乎也不太成功。这些足以让我们反思，我国PPP之路该怎么往前走？现在中国经济发展阶段跟他们不同，投资需求巨大，人民群众对美好生活的向往更为迫切，在以习近平总书记为核心的党中央领导下，各级地方政府更是扑下身子、撸起袖子加油干，PPP市场也该更加广阔。

北京大学是我国一流的高等学府，科研实力雄厚。财政部和北京大学合作成立PPP研究中心，目的是开展理论结合实际的研究，厘清PPP运行过程中政府的责任，厘清PPP项目与地方政府债务的界限，厘清地方政府承受能力与经济社会发展需求之间的平衡关系。希望北京大学PPP研究中心发挥优势，多出主意、多想实招，用理论指导实践，推动PPP事业健康发展。

谢谢大家！