一、厘清“EOD”

1.1  报告背景

近期，关于EOD的政策信息频出。在高质量发展和“碳达峰、碳中和”的大背景下，EOD理念和相关项目正在加速推进。

本报告从中政智信公司视角出发，跟进EOD相关的政策趋势及市场动态，形成跟踪周报，为之后公司在EOD业务的发展中提供决策基础。

1.2  EOD概念

EOD概念最早是由美国学者霍纳蔡夫斯基（Honachefsky）于1999年提出，强调从单纯的“环境保护”向利用生态来引导区域开发的“生态导向”方向转变。

自2018年以来，中国政府密集出台了系列政策支持EOD模式发展，生态环境部相关文件给出了EOD的正式概念：EOD，即生态环境导向的开发模式（Ecology-Oriented Development）是以生态保护和环境治理为基础，以特色产业运营为支撑，以区域综合开发为载体，采取产业链延伸、联合经营、组合开发等方式，推动公益性较强、收益性差的生态环境治理项目与收益较好的关联产业有效融合，统筹推进，一体化实施，将生态环境治理带来的经济价值内部化，是一种创新性的项目组织实施方式。

EOD概念图1

资料来源：中政智信咨询部门整理

生态治理的性质是公共事业，作为正外部性产业（即给他人谋福利，自己却没有得到相应补偿），市场机制一直不能有效的进行资源配置，因此环保产业主要依靠政府的购买服务和补贴，这就增加了财政支出压力。在这种情况下，推出EOD模式是一种较好的尝试，EOD简单来说即“如何将绿水青山变为金山银山”。

EOD模式将生态治理与特色产业相融合，生态治理方面包含废弃矿区治理、土地保护土壤修复、流域综合治理、垃圾固废处理等，特色产业包含生态旅游、城市更新、田园综合体等。 

EOD概念图2

资料来源：中政智信咨询部门整理

在EOD模式中，项目公司通过环境修复、生态景观建设带来土地、自然资本的增值。土地的溢价可以增加土地二级开发收入及土地出让金，所带来的经济价值又可以反哺项目，实现区域基础设施配套。区域提供优质的生态基底及全面的配套服务来吸引产业导入，产业所提供的就业岗位吸引人口流入，增加税收，带动经济发展，从而实现可持续发展。

二、政策走向

2.1 EOD政策一览 

EOD政策一览表

资料来源：中政智信咨询部门整理

2.2 政策小结

1. 2018年8月，生态环境部发布《关于生态环境领域进一步深化“放管服”改革，推动经济高质量发展的指导意见》(环规财〔2018〕86号)，首次提出要探索开展生态环境导向的城市开发(EOD)模式，推进生态环境治理与生态旅游、城镇开发等产业融合发展，在不同领域打造标杆示范项目。EOD开始受到行业关注。

2. 2020年及2021年，生态环境部、国家发展改革委、国家开发银行三部门连续两年向全国各地征集EOD模式备选项目，国家部委正以“示范推广”的方式，大力鼓励不同领域的EOD示范项目落地实施，并公布了全国首批36个EOD模式试点项目清单，试点期限为2021-2023年。36个试点项目总投资约2675.66亿元。至2021年底，36个试点项目授信额度644亿元，贷款186亿元，其中，国家开发银行累计授信额度达到503亿元。

3. 2022年4月三部门公布了同意河北省潮河流域（滦平段）生态治理与乡村振兴产业融合发展项目等58个项目开展第二批生态环境导向的开发（EOD）模式试点工作，期限为2022—2024年。

4. 2022年3月8日，生态环境部建立生态环保金融支持项目储备，开发上线了生态环保金融支持项目管理系统，并制定了《生态环保金融支持项目储备库入库指南(试行)》印发各地。并同时公布了EOD模式项目实施方案的编制大纲。

5. 4月15日，生态环境部环境规划院EOD创新中心正式成立。EOD创新中心主要由院生态环境工程咨询中心牵头，会同投资与产业综合研究所、管理与政策研究所、规划与政策模拟技术中心、战略规划研究所等研究所共同组成。EOD创新中心将持续开展EOD模式研究与实践，为各级政府、投资机构、行业企业等提供生态环保投融资与产业发展促进的技术支撑和咨询服务。

2.3 政策走向

基于以上政策发布情况，我们总结以下几个政策走向及趋势：

1. 从试点模式向常态化入库申报模式发展。前两年，生环部的工作重心主要在做试点工作。2020年到2021年，均在开展EOD模式试点。2022年3月份，生态环境部印发了《生态环保金融支持项目储备库入库指南（试行）》，拟每省每年支持5个EOD项目入库实施。按照“成熟一个，申报一个”原则，由县级及以上生态环境部门通过系统线上申报，省级生态环境部门论证评估同意后提交生环部。此文件明示：“为积极引导金融资金投入，加强金融对深入打好污染防治攻坚战的精准支撑，建立生态环保金融支持项目储备库，我部开发了生态环保金融支持项目管理系统并已上线运行，制定了《生态环保金融支持项目储备库入库指南》。”生环部已有详尽的EOD入库申报程序及材料清单，鼓励各企业各区县相关国企、业主积极争取入库。

2.从规范化小体量发展到逐步扩大发展规模。EOD项目与当年PPP在入库管理上有相似的地方。经过多年发展，PPP在中国已经成为基建项目主流的融资形式之一。二者区别在于，各省每年入库EOD项目原则上不超过5个。这个体量有限，步伐较小，充分说明了上级单位非常担心当年PPP大干快上、万马奔腾、良莠不齐的乱象。但是我们预测后续，中央部委有可能会扩大建库规模或各省各自建省级库。

3.EOD模式未来的金融支持细节将更明晰。EOD项目较一般项目更容易获得金融机构的贷款支持。国开行、农发行等政策性金融机构对EOD项目给予优先尽职调查、优先审查审批、优先贷款投放、优惠利率、延长贷款期限等优惠信贷政策。对于EOD金融支持细节，后期会更加明晰。

三、EOD应用场景

1、废弃矿山修复

对于废弃矿山修复，可争取实现投入与产出的自求平衡。第一，以修复过程中开采的石料销售收入弥补修复成本；第二，运用城乡建设用地增减挂钩、土地复垦等政策，通过耕地“占补平衡”延伸土地价值；第三，矿山修复后的土地可用于建设农业基地、主题公园、特色产业园等，拓展经济效益；第四，部分矿山中，可通过煤矸石粉粹形成的低成本混凝土替代原矿产支撑柱，替换出矿产资源，产生收入。

2、农业农村综合开发

生态果蔬采摘、美丽乡村旅游等是将农业生产与环境治理相结合的代表模式。此外，中办、国办《关于调整完善土地出让收入使用范围优先支持乡村振兴的意见》中指出，土地出让收入中用于农业农村的资金，可重点用于与农业农村直接相关的山水林田湖草生态保护修复。这无疑为农村农业产业与环境协调开发提供了一定的资金保障。

3、城乡供排水一体化

城市水务基础设施建设经过较长时间的发展，已较为完善。而农村供排水项目通常小而分散、收益较低，特别是农村污水处理率不足10%，存在较大的资金需求。因此，可考虑供排一体化、城乡一体化。以供水支持排水，以城市支持农村，构建大项目包，确保整体实现盈利。例如，福建省三明市、南平市等地正在运用这一思路探索水务全产业链的城乡一体化模式，着力解决农村用水的难题。

4、重点流域治理

流域内生态产品资源、周边土地资源均有丰富的潜在价值，目前阶段可优先关注砂石的开采和利用。《关于促进砂石行业健康有序发展的指导意见》（发改价格〔2020〕473号）中，提出“推进河砂开采与河道治理相结合”，及“逐步有序推进海砂开采利用”，鼓励以砂石收益补充流域治理的支出。在重点流域治理的项目开发中，可搭配砂石开采收入作为项目融资的还款来源。此外，亦可将砂石开采权、海域使用权等作为融资的补充担保措施。

EOD模式实施的关键在于：“一体化”。是指将生态环境治理项目和产业开发项目作为一个整体的项目。具体体现在三个方面：一是整个项目由一个市场主体统筹实施，这个市场主体不仅可以是一个主体，也可以是政府和社会资本等共同成立的项目公司；二是两类项目要融为一体，作为一个整体项目统筹实施，综合测算整体项目的成本和收益；三是加强EOD项目的统一规划，采用建设-运营一体化的方式实施。只有通过一体化的方式实施才可以避免两类项目割裂实施，能确保产业开发项目对生态环境治理项目的有效反哺。

四、中政智信视角的EOD解构

4.1 “PPP+EOD”模式

中政智信提供全过程PPP咨询服务。针对政府机构：提供项目可行性研究报告；物有所值评价报告；财政承受能力论证；和编制PPP项目实施方案等服务。针对社会资本方及SPV公司：提供项目识别筛选；项目投资可行性评估；财务咨询、合同管理；法律咨询、风险评估等服务。公司典型PPP咨询项目主要以广西壮族自治区为中心开展，服务PPP项目50余个、涉及20个专业。典型项目涉及经济产业园、学校、城市基础设施、绿地景观、废弃物处理 、污水处理、公路、铁路等多个方面。

EOD（以生态环境为导向的城市发展模式）理念应用到PPP模式之中，被称为“PPP+EOD”模式。EOD理念越来越成为PPP项目探索城市可持续发展的重要路径，中政智信依托其专业的PPP咨询服务智库，可以进一步积极探索并实施“PPP+EOD”模式，推动公司PPP业务的创新发展。

4.2 EOD入库业务

2022年4月，生态环境部制定了《生态环保金融支持项目储备库入库指南(试行)》印发各地。意味着EOD试点阶段基本已告结束，EOD已进入常态化入库阶段。生环部同时公布了EOD模式项目实施方案的编制大纲（见附件）。作为中介机构，中政智信可以帮助国企、业主公司向生环部门对接EOD的入库业务，积极争取入库。

附件：

《生态环境导向的开发（EOD）模式试点实施方案》

编制大纲

一、试点区域基本概况

（一）试点区域范围与区位

（二）经济社会发展概况

二、试点基础

（一）环境现状与主要问题

（二）环境治理工作基础

三、试点工作目标与预期产出

（一）指导思想

（二）基本原则

（三）试点工作目标

（四）试点预期产出

四、试点内容与依托项目

（一）生态环境保护与产业融合发展思路

（二）试点内容

（三）依托项目名称与建设内容

（四）项目组织实施方式

生态环境治理与关联产业须实现一体化实施。

五、试点项目实施计划

（一）实施年限

（二）依托项目实施进展

（三）年度计划

六、投资估算与资金筹措

（一）投资估算

包括编制依据与投资估算等。

（二）资金筹措

七、项目预期收益、支出及资金平衡方案

（一）财务测算边界条件

（二）预期收益、支出测算

（三）财务测算与效益分析

八、与传统实施方式的差异性分析

在生态环境治理投融资机制、环境治理成效、推进路径和组织管理方式等方面的差异性。

九、试点产出

试点工作在政策机制创新、EOD 模式推进领域与路径、长效机制建立等方面的产出。

十、试点组织实施