目前的绩效评价运动和相关文件都强调了“评价结果的应用”,这对修正迷恋绩效指标体系的倾向很重要。
然而,一并需要修正的还有“应用”上的狭隘理解:通常主要理解为“与预算拨款挂钩”(风险很高)和“与考核挂钩”(风险也不低)。实际上,最适当的应用是:用评价报告强化与改进解释、沟通和参与。
解释比评价(绩效)重要,沟通和参与也是如此。绩效评价的直接目的在于鉴别成败得失及其原因,尤其是清晰准确鉴别失败政策和问题规划,以此将弥足珍贵的审视与纠错机制嵌入公共决策与预算程序中。审视与纠错机制极难在“报喜不报忧”的体制中扎根,更不用说开花结果,尽管极端重要。
解释、沟通与参与的重要性,源于它们作为纠错机制的关键一环。
在此视角下,鉴别失败远比鉴别成功意义重大,正如治病远比“进补”重要一样。正确的发展观必须包含审视(检讨反思)与纠错观,亦应重视与利益相关者的沟通以及鼓励公共参与。沟通和参与本身就是审视和纠错的重要方法。没有某种程度的公共参与,绩效会冒异化为内部官僚主义作业的风险;缺乏公民支持和帮助,管理者与雇员不可能理解结果导向方法的潜在价值,或者有效执行这一方法。
参与视点有助于引导思考绩效管理的新方向,尤其是以公民发言权实施的受托责任机制如何运作。对绩效政府而言,这类可以影响成果的话语权机制十分关键,因为公民作为最终用户能够向政府反馈信息,包括改进服务交付以及特定社区的需求与优先性信息。在伴随抱怨机制和退出机制时,发言权机制将更有效。
然而,当前绩效运动中“绩效指标痴迷症”与此背道而驰。“绩效指标竞赛”已经悄无声息地在全国展开。某些地方政府甚至公布了数以千计的绩效评价指标。动辄用上百个甚至数百个指标评价投资项目绩效更是屡见不鲜。
指标痴迷症极易将绩效运动引向错误方向。方向本应是对成败得失的清晰准确的解释,以利沟通和参与。给定其他条件,绩效指标越多,越容易招致模糊不清与错误的解释,妨碍沟通和参与,进而妨碍审视和纠错机制建设。
一般地讲,对于评价、解释、沟通、参与和纠错目的而言,采用不超过5个的关键绩效指标(KPI)最为适当,用于绩效激励也是如此。大幅削减应用于这些目的的绩效指标以回归少量KPI,以及致力于目标趋同的规划结构设计,应作为当务之急。聚焦四个绩效范式回归KPI最为适当,这就是适当性、成本有效性、可持续性与满意度。