财政部出台地方债发行管理办法 强调地方合理发债防范偿债风险

财政部日前印发《地方政府债券发行管理办法》（下称“《办法》”）的通知，对地方政府债券发行管理进行规范。《办法》共七章三十七条，从债券发行额度和期限、信用评级和信息披露、债券发行与托管、相关机构职责等方面对地方政府债券发行进行明确。《办法》将自2021年1月1日起施行。

分析认为，较此前两项暂行办法，新的发行管理办法更新明确了地方政府债券的定义，在地方债发行限额、期限、信用评级及信息披露方面值得重点关注。其中提到合理确定债券期限结构，强调要合理确定债券期限及债券偿还方式，旨在增强地方政府债券偿还的灵活性。而强化信用评级机构责任及信息披露的安排，目的是提高债券发行的市场化程度，防范地方政府债券的偿债风险。

在本次《地方政府债券发行管理办法》的出台之前，《地方政府一般债券发行管理暂行办法》和《地方政府专项债券发行管理暂行办法》均出台于2015年，距今已5年之久。其中，关于地方政府债券的定义及类型，已与当今语境下的地方政府专项债券有较大出入。因此，《办法》对一般债券、专项债券的定义进行了修订。

《办法》明确，地方政府债券包括一般债券和专项债券。一般债券是为没有收益的公益性项目发行，主要以一般公共预算收入作为还本付息资金来源的政府债券；专项债券是为有一定收益的公益性项目发行，以公益性项目对应的政府性基金收入或专项收入作为还本付息资金来源的政府债券。

此外，有专家表示，随着地方政府债券发行规模、到期规模的增大，对地方债限额有必要进行分类管理。

《办法》明确，地方财政部门应当在国务院批准的分地区限额内发行地方政府债券。新增债券、再融资债券、置换债券发行规模不得超过财政部下达的当年本地区对应类别的债券限额或发行规模上限。

在发行额度方面，《办法》明确，地方财政部门应当在国务院批准的分地区限额内发行地方政府债券。新增债券、再融资债券、置换债券发行规模不得超过财政部下达的当年本地区对应类别的债券限额或发行规模上限。

在发行期限方面，《办法》明确，地方财政部门应当根据项目期限、融资成本、到期债务分布、投资者需求、债券市场状况等因素，合理确定债券期限结构。同时，地方财政部门可结合实际情况，在按照市场化原则保障债权人合法权益的前提下，采取到期偿还、提前偿还、分期偿还等本金偿还方式。

对外经济贸易大学“一带一路”PPP发展研究中心合作与发展部主任韦小泉指出，此前，不少地方在发行地方政府债券时，简单将同一批次项目债券期限设为相同期限；在债券偿还方面，大多采用到期一次还本、分期付息的偿还形式。

“此次《办法》强调要合理确定债券期限及债券偿还方式，这有利于增强地方政府债券偿还的灵活性，避免项目收益提前实现后造成偿债资金闲置、减少政府财务费用支出，尽早释放地方政府债务余额空间。”韦小泉说。

此外，《办法》还明确，地方财政部门应当均衡一般债券期限结构，充分结合项目周期、债券市场需求等合理确定专项债券期限，专项债券期限应当与项目期限相匹配。专项债券期限与项目期限不匹配的，可在同一项目周期内以接续发行的方式进行融资。专项债券可以对应单一项目发行，也可以对应多个项目集合发行。财政部对地方政府债券发行期限进行必要的统筹协调。

在信用评级方面，《办法》明确信用评级机构应当按照独立、客观、公正和审慎性原则开展信用评级工作，严格遵守信用评级业管理有关办法、地方政府债券信用评级有关规定和行业自律规范，及时发布信用评级报告。

《办法》强调，首次评级后，信用评级机构应当在评级结果有效期内每年开展一次跟踪评级，在债券存续期内发生可能影响偿债能力和偿债意愿的重大事项时,及时进行不定期跟踪评级，并公布跟踪评级结果。

对此，韦小泉指出，《办法》通过强化信用评级机构的责任，要求及时进行不定期跟踪评级，这是重大改进。但如何避免无差别的AAA评级和缺失对项目本身的评级还需要继续努力。

据韦小泉介绍，以美国为例，美国市政债发行的市场化程度较高，其重要抓手就是能够反应债券违约风险的信用评级和公开透明的债券信息披露。

记者还注意到，《办法》从多方面强化了地方政府债券发行各环节信息披露的有关内容，如发行安排、债券基本信息、地区财政经济运行及债务情况等内容。

“推动地方政府债券的市场化发行是地方债发行管理工作的重要内容。《办法》虽然没有把市场化发行列为一个单独章节，但这并不代表不重视地方政府债券市场化发行，而是旨在通过规范信用评级和强化信息披露的方式来提高债券发行的市场化程度。”韦小泉说。