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中央经济工作会议提出积极的财政政策要提升效能，更加注重精准、可持续。加快地方政府债券发行使用，用好地方政府债券扩大有效投资，是国务院常务会议提出的明确要求，是积极的财政政策提升效能的重要举措，对带动消费扩大内需、促就业稳增长具有重要意义。近年来，山东省青岛市探索创新绩效管理“青岛模式”，打通专项债券全生命周期管理的堵点痛点，实现“千亿债券、万亿资产”的精细化管理，助力财政跨周期调节，促进了经济社会高质量发展。
政府专项债券绩效管理“青岛模式”的探索
政府专项债券项目资金绩效管理，是现有预算支出绩效管理体系与专项债券管理制度的有效衔接，既是实施全面预算绩效管理的法定要求，又是防范地方政府债务风险的重要手段，更是推动地方经济高质量发展的现实需要，能够有针对性地解决专项债券资金使用存在的问题，促进专项债券全生命周期管理进一步制度化、规范化，切实提升债券资金效益。
（一）建立政府专项债券项目资金管理“六个三”工作机制
一是出台制定“三文”，做好绩效评价体系设计。制定“一办法、两指引”，从制度层面完善框架设计，形成“管理闭环”。制定出台了《青岛市政府专项债券项目资金绩效管理办法》《项目事前绩效评估操作指引》和《项目绩效评价操作指引》，将绩效理念与管理方法融入专项债券项目全生命周期，通过事前绩效评估、事中绩效运行监控、事后绩效评价与结果应用，形成完整的管理闭环。
二是强化项目“三性”，确保储备项目质量。项目单位在项目筹备前期，严格把握专项债券项目“必要性、公益性、收益性”三性。明确必须是经济社会效益比较明显、群众期盼、早晚要干的政府投资项目，优先选择已立项、开工、在建、续建的项目；明确用于公益性资本支出项目，不得用于经常性支出和楼堂馆所等中央明令禁止的项目支出；明确必须有收益，且收益必须能覆盖融资本息。
三是逐级甄选“三库”，滚动储备优质项目。创新专项债券项目储备机制，构建“申报库、储备库、发行库”三级项目库，通过做大做强项目申报库、做好做优项目储备库、做实做细项目发行库，实现项目逐级筛选、优中选优。按照“债券发行进度与项目建设进度、资金支付进度”相匹配的原则，调度安排发行计划，确保资金到位后尽快形成实物工作量。
四是抓住关键“三环”，聚焦重点打通堵点。紧紧抓住制约专项债券管理的痛点难点，完善各个环节管理机制，做到专项债券“使用有计划、过程有管理、结果有运用”。成立“工作专班”建立分工协作机制，开放“绿色通道”加快项目落地开工，考核“摘星夺旗”确保资金早使用早见效。通过每周调度通报、“提醒+约谈”等方式，有效解决了项目前期不完备、资金使用不规范、效益不高等问题，激励区市用足用好专项债券资金。
五是严把绩效“三关”，实现全过程绩效闭环管理。专项债项目储备入库阶段，财政、发改等多部门联合组织专家，对所有项目进行集中会商评审，并逐一出具《专家评审意见》，实现了事前绩效评估“全覆盖”。专项债券发行使用阶段，对专项债券资金预算执行进度和绩效目标实现情况进行“双监控”，确保项目债券资金精准使用。年度预算执行完毕或政府专项债券项目完成后，财政部门按比例抽取一定数量项目开展“重点绩效评价”，评价结果作为专项债限额分配和建设期财政补助资金支持的重要因素。
六是统筹配置“三资”，为项目落地做好保障。通过专项债券项目绩效管理，将绩效评价结果与后续专项债券额度分配挂钩，提升资金管理与项目管理的工作成效和执行力，为青岛市“项目落地年”重大部署提供有力资金保障。积极探索推动“专项债券＋公募REITs”模式，将基础设施领域有稳定现金流的存量优质资产，通过发行基础设施公募REITs实现上市融资，资金投向专项债重点支持项目，实现资金、资产、资源的良性循环，推动青岛市基础设施建设的高质量发展。
（二）用足用好政府专项债券扩大地方有效投资
一是推动政府债务管理体制机制改革。将现有的预算支出绩效管理体系与专项债券管理制度有效衔接，促进预算管理一体化发展，提高专项债券资金使用绩效，扩大地方有效投资。2021年发行专项债券443亿元，涉及总投资4056亿元，2022年已发行专项债券207亿元，涉及总投资3465亿元，资金放大作用显著，拉动青岛市今年一季度固定资产投资增长6.8%，在疫情防控严峻的形势下，助力青岛市迅速恢复城市发展动力，促进经济社会全面发展。
二是实现专项债券项目与资金“借、用、管、还”相融合的全流程管理。通过专项债项目层层筛选、滚动管理，青岛市项目储备质量显著提升，促进资金安全、规范、高效使用。2021年专项债券重点投向新机场、历史文化街区、胶东临空经济示范区等城市更新、供水供热、教育医疗文化领域重大基础设施建设项目，用于补短板、惠民生的资金占比超80%，有力提升了基础设施与公共服务水平。2022年是青岛市城市更新和城市建设三年攻坚行动的开局之年，财政部下达青岛市448亿元专项债券中，超70%用于城市更新八大攻坚项目，对未来人居环境的改善、城市活力的激发以及城市品质的提升具有重要意义。
三是促进“千亿债券、万亿资产”高质量发展。青岛市总规模达千亿元债券资金实效得到提升，形成园区、交通、市政基础设施领域及民生社会事业领域万亿元优质固定资产，成为城市发展的重要载体，为后续通过基础设施REITs等模式融资发展打下基础。2021年，青岛市发行军民融合示范区、山东自贸区青岛片区等涉及国家重大战略的产业园区基础设施专项债券138亿元，涉及总投资1311亿元，成为城市重要的产业载体，有助于调整产业结构，促进高新技术产业集群发展，加速新旧动能转换，推动青岛市“十四五”期间产业高质量发展。
政府专项债券管理的思考与建议
（一）建设“标准化”指标体系，加强专项债券绩效管理操作指引顶层设计
按照财政部《地方政府专项债券项目资金绩效管理办法》要求，各地已正式开展专项债券项目资金的绩效管理工作，但在实际工作中缺少具体操作指引，导致项目评价体系不一致，绩效评估、评价文件水平参差不齐，绩效管理难以落到实处。为进一步推动专项债券绩效管理的规范化，提升专项债券资金效益，建议加强专项债券制度顶层设计，制定覆盖绩效管理全流程、标准化的操作指引，量化细化评价指标和评价体系，指导地方更好开展事前绩效评估、事中绩效跟踪、事后绩效评价，促进专项债券绩效管理工作高质量发展。
（二）运用“穿透式”监测平台，专项债券发行使用“全流程管理、全过程留痕”
目前政府专项债券已纳入“财政部地方政府债务管理平台”进行信息化管理，但平台功能与专项债券实际管理需求有一定差距，未能实现一站式管理。为进一步提升专项债券管理信息化水平，建立“全覆盖全周期”的综合性管理平台，为专项债券项目资金全生命周期管理提供有力技术支撑，有效防范化解政府债务风险，建议：一是对专项债券项目库实行分库管理，建立“申报库、储备库、发行库”三级库管理，实现项目滚动储备、滚动熟化，为债券发行使用打下坚实基础。二是落实穿透监管层级，打通专项债券与市场化融资信息壁垒，切实做到“横向到边、纵向到底”的穿透式监管。三是进一步与专项债券绩效管理制度相匹配，增加事前、事中、事后绩效管理等模块，实现专项债券管理在平台中“全过程全留痕”。
（三）鼓励“优质资产”做大做强，推动专项债券与公募REITs有机结合
近年来政府专项债券规模迅速扩大，成为地方政府债务的主要来源，债券集中到期后将产生较大的刚性兑付压力，有必要探索其他可行的退出路径。专项债券与公募REITs在项目领域、政策要求等有较好的适配性，但目前尚未开展专项债与公募REITs结合的试点工作。为进一步拓展政府投融资渠道，支持基础设施及民生社会事业项目建设，提升地方公益性项目资产管理水平，放大专项债券项目百万亿级资产效能，建议：一是做好制度衔接，打通专项债券及基础设施公募REITs制度关隘，确保项目专项收入和政府性基金收入等“收入跟着资产走”，将资产证券化作为专项债券偿债来源之一，建立公募REITs项目专项债券退出机制。二是鼓励先行先试，以资金奖补等形式，支持地方选择部分资产优质、条件成熟的收费公路、产业园区标准化厂房等专项债券优质项目试点开展“专项债+公募REITs”，适时总结经验并指导后续工作开展。
作者：山东省青岛市财政局 吴姗姗
